Юлия Андерсон, руководитель практики коммерческого
оборота земель и недвижимости КГ «Михайлов и партнеры»
Трудности перевода
Судебная практика осложняет изменение категории
и целевого назначения земельных участков
Принимая во внимание растущую потребность в загородном жилье в
настоящее время, все большее число собственников земельных участков
стремятся вовлечь их в коммерческий оборот, и, как следствие, все
большее число землевладельцев, и в особенности собственники сельскохозяйственной
земли, задумываются о необходимости изменить целевое назначение
своих земельных участков. Учитывая огромные площади земель сельскохозяйственного
назначения, это один из наиболее востребованных видов земель для
перевода в другую категорию. В зависимости от характера планируемого
строительства изменение целевого назначения земли может осуществляться
различными путями: посредством изменения категории земельного участка,
либо посредством изменения вида его разрешенного использования.
Процедура изменения категории земельного участка на сегодняшний день довольно сложна, длительна и требует существенных финансовых затрат. Регулирование данного процесса осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ от 21.12.2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», действующего в редакции от 13.05.2008 г. На первый взгляд, порядок перевода прозрачен и перечень всех необходимых для этого документов строго определен указанным законом. Однако на практике государственные органы, уполномоченные на рассмотрение ходатайства заинтересованного лица о переводе земельного участка в другую категорию, запрашивают огромное количество дополнительных документов и согласований.
Так, при изменении категории земельного участка для размещения загородной недвижимости согласующие органы требуют представить технико-экономическое обоснование проекта строительства, бизнес-план, а зачастую также просят раскрыть предполагаемый объем финансовых вложений. В зависимости от особенностей земельного участка и расположенных на нем объектов также потребуются согласования органов государственной власти в сфере архитектуры и градостроительства, охраны культурного и исторического наследия, а также органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в лесном хозяйстве, агропромышленном комплексе и пр.
Что касается осуществления жилищного строительства, подразумевающего возможность регистрации постоянного проживания, на земельном участке, не предназначенном для указанных целей, возможны различные варианты изменения целевого назначения земли.
Изменение категории неизбежно понадобится при принадлежности участка к категории земель сельскохозяйственного назначения, землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и землям иного специального назначения, землям особо охраняемых территорий и объектов, землям лесного, водного фонда или землям запаса.
Обойтись изменением вида разрешенного использования земельного участка, не меняя его категорию, для строительства жилого дома возможно только в случае, если земельный участок расположен в черте населенного пункта, либо на сельскохозяйственной земле, если речь идет о дачном строительстве.
Существует мнение, что изменение вида разрешенного использования – процедура более простая, так как реализуется, в основном, на уровне органов местного самоуправления. В соответствии с под. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона № 191-ФЗ от 29.12.2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3-10 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ в части соответствующих требований.
Однако число земельных участков сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, которые могут быть использованы под дачное строительство, ограничено. Это объясняется тем, что большую часть земель сельскохозяйственного назначения занимают сельскохозяйственные угодья, которые подлежат особой охране и приоритетному использованию для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей.
Например, в соответствии со ст. 5 Закона Московской области № 75/2004-ОЗ от 12.06.2004 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, а также для целей дачного строительства не допускается за исключением случаев, установленных Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». К особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям относятся, в том числе, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 10%.
Более того, помимо ограничения оборотоспособности земельных участков, в соответствии со сложившейся в настоящее время судебной практикой (Определение Высшего Арбитражного суда Российской Федерации по Делу № 17392/07 от 28.12.2007 г.) существенно ограничен круг лиц, которые могут обращаться в уполномоченный орган за изменением вида разрешенного использования земельного участка под дачное строительство. Существует практика отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка «под дачное строительство» в случае инициации обращения в уполномоченный орган власти ненадлежащим лицом, например обществом с ограниченной ответственностью – коммерческой организацией.
Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения об отказе земельной комиссии Администрации Дмитровского муниципального района Московской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего обществу на праве собственности, и об обязании Администрации рассмотреть вопрос об изменении вида разрешенного использования вышеуказанного земельного участка на дачное хозяйство. Судебными актами обществу в удовлетворении требований отказано.
В обоснование своих требований Общество также ссылалось на нормы п. 2 ст. 7, ст. 78, 81 Земельного Кодекса РФ, согласно которым право выбора вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований принадлежит собственнику, изменения категории земель не требуется. Отказывая в удовлетворении требований общества, суд исходил из того, что порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом РФ и Федеральным законом № 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Указанный Федеральный закон предусматривает предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан.
Следующим этапом, в соответствии с вышеуказанным законом, является предоставление органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельных участков в собственность или на ином вещном праве (статьи 12, 14 Закона).
Нормы Земельного кодекса РФ, Федерального закона «О садоводческих, огороднических, и дачных некоммерческих объединениях граждан» допускают использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан. По смыслу положений п. 1 ст. 16 во взаимосвязи с п. 4 ст. 14 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предоставление земельных участков «для размещения дачного некоммерческого объединения граждан» осуществляется после государственной регистрации некоммерческого объединения, созданного в результате учреждения либо реорганизации другого садоводческого, огороднического или дачного объединения.
При этом согласно ст. 14 данного закона, регулирующей вопросы выбора и предоставления земельного участка для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, заинтересованные в предоставлении земельных участков граждане ходатайствуют перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
После государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельный участок предоставляется ему бесплатно в соответствии с земельным законодательством. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
С учетом вышеизложенного, суды приходят к выводу, что правом на обращение в уполномоченные органы власти за изменением вида разрешенного использования земельного участка «для дачного строительства» обладают только дачные некоммерческие объединения граждан.
Данное обстоятельство обусловлено тем, что в соответствии с п.3 ст.129 ГК РФ, регулирующей вопросы оборотоспособности объектов гражданских прав, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Применительно к земельным участкам для ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного строительства в п. 2 ст. 81 ЗК РФ установлено, что порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
В данном Федеральном законе определена четкая процедура предоставления дачных земельных участков, предполагающая, в частности, активное участие органов местного самоуправления, предоставление земли из государственной собственности и принцип очередности предоставления участков нуждающимся гражданам. Кроме того, возникновение права на участки тесным образом увязано с процессом создания некоммерческого объединения. Такое специфическое переплетение земельных и корпоративных правоотношений обусловлено, в частности, той особой социальной значимостью, которую имеют садовые, огородные и дачные участки для населения страны. Полагаем, что законодатель рассматривал это имущество в качестве инструмента, позволяющего решать насущные проблемы граждан по повышению уровня их благосостояния в период проведения сложных структурных реформ экономики. Неслучайно, что, в отличие от всех других земельных участков, садовые, огородные и дачные участки можно получить только в порядке очередности (на внеочередное предоставление имеют право лишь отдельные категории граждан, ветераны ВОВ). Именно поэтому был установлен особый порядок создания и деятельности некоммерческих объединений, приняты особые правила наделения их земельными участками.
Однако отставание принятых ранее нормативных актов от современных темпов развития оборота земель, несовершенство правового регулирования, четко не отвечающего на вопрос, возможно ли и каким образом осуществлять оборот рассматриваемых участков помимо их предоставления из государственной и муниципальной собственности, породило затруднения в правоприменительной практике. В настоящее время судебные инстанции взяли на себя функцию разъяснения правовой природы данного вида имущества, однако при этом оказались нарушены интересы тех лиц, которые вели свою деятельность, не основываясь на том толковании норм права, которое в последствии формируют судебные органы.
Инфокейс
что ЖК – видеомониторы не имеют электромагнитного излучения, не вызывают быстрого утомления зрения и поэтому гораздо менее вредны для здоровья. Кроме того, жк – видеомониторы компактны, легки, энергоэкономичней.
